Bieter aus Drittstaaten: Wer bei EU-Vergaben mitbieten darf

Dürfen Unternehmen aus China, Indien oder anderen Drittstaaten an einer EU-weiten Ausschreibung teilnehmen? Die Antwort lautet: Es kommt darauf an. Eine europaweite Bekanntmachung bedeutet nicht automatisch, dass jedes Unternehmen weltweit einen Anspruch darauf hat, zu denselben Bedingungen wie ein Unternehmen aus der EU am Vergabeverfahren teilzunehmen. Entscheidend ist insbesondere, ob zwischen der Europäischen Union und dem jeweiligen Drittstaat internationale Verpflichtungen über den Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt bestehen.

Mit dem Urteil EuGH, 13. März 2025 – C-266/22, „CRRC Qingdao Sifang“ hat der Gerichtshof diese Unterscheidung für die klassische Vergaberichtlinie 2014/24/EU deutlich herausgearbeitet. Die Entscheidung knüpft an das wenige Monate zuvor ergangene Grundsatzurteil „Kolin“ vom 22. Oktober 2024 – C-652/22 zur Sektorenvergaberichtlinie

Gesicherter Zugang nur bei internationalen Verpflichtungen

Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU schützt Wirtschaftsteilnehmer aus Drittstaaten, soweit diese von internationalen Verpflichtungen der Europäischen Union erfasst werden. Von besonderer Bedeutung ist das Government Procurement Agreement (GPA) der Welthandelsorganisation. Daneben können bilaterale oder multilaterale Handelsabkommen entsprechende Rechte enthalten. Für erfasste Beschaffungen dürfen Unternehmen aus solchen Drittstaaten grundsätzlich nicht ungünstiger behandelt werden als Unternehmen aus der EU.

Dabei reicht es nicht aus, lediglich zu prüfen, ob ein Staat Vertragspartei des GPA ist. Das Abkommen gilt nur innerhalb des jeweils vereinbarten Anwendungsbereichs. Maßgeblich sind unter anderem der konkrete öffentliche Auftraggeber, die Art der ausgeschriebenen Liefer-, Dienst- oder Bauleistung, der Auftragswert und mögliche Ausnahmen. Der Marktzugang muss also für den konkreten Auftrag gedeckt sein.

Das GPA hat derzeit 22 Vertragsparteien, wobei die Europäische Union und ihre 27 Mitgliedstaaten als eine Vertragspartei gezählt werden. Dazu gehören beispielsweise die USA, Kanada, Japan, das Vereinigte Königreich, die Schweiz und Südkorea. China ist dagegen weiterhin lediglich Beobachter und befindet sich in Beitrittsverhandlungen zum GPA. Ein allgemeiner Anspruch chinesischer Unternehmen auf Zugang zum EU-Vergabemarkt folgt aus dem GPA deshalb derzeit nicht.

Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU schützt Wirtschaftsteilnehmer aus Drittstaaten, soweit diese von internationalen Verpflichtungen der Europäischen Union erfass

Ausgangspunkt des Verfahrens war eine rumänische Ausschreibung über elektrische Triebzüge und zugehörige Wartungsleistungen. An einem Bieterkonsortium war das chinesische Unternehmen CRRC Qingdao Sifang beteiligt. Nach Veröffentlichung der Ausschreibung änderte Rumänien seine Rechtslage und beschränkte den Begriff des zugelassenen Wirtschaftsteilnehmers. Das Konsortium wurde daraufhin vom Vergabeverfahren ausgeschlossen.

Der EuGH stellte zunächst klar, dass Unternehmen aus Drittstaaten, mit denen die EU kein einschlägiges internationales Abkommen über einen gegenseitigen und gleichen Zugang zu öffentlichen Aufträgen geschlossen hat, aus der Richtlinie 2014/24/EU keinen Anspruch auf Teilnahme ableiten können. Auch die Formulierung des offenen Verfahrens, wonach „jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer“ ein Angebot abgeben kann, ändert daran nichts.

Das bedeutet zugleich: Wird ein solcher Drittstaatenbieter zu einem Verfahren zugelassen, kann er sich nicht auf die Vergaberichtlinie berufen, um dieselbe Behandlung zu verlangen wie ein Unternehmen aus der EU oder aus einem durch ein Abkommen erfassten Drittstaat. Der EuGH unterscheidet damit deutlich zwischen einem völkerrechtlich beziehungsweise unionsrechtlich abgesicherten Marktzugang und einer bloßen Zulassung durch den Auftraggeber im Einzelfall.

Die praktische Kernaussage lässt sich daher so zusammenfassen: Kein einschlägiges Marktzugangsabkommen bedeutet nicht automatisch Ausschluss – aber auch keinen unionsrechtlichen Anspruch auf Teilnahme und Gleichbehandlung.

Eine weitere wichtige Aussage betrifft die Zuständigkeit: Allgemeine Regelungen über den Zugang solcher Drittstaatenunternehmen zum europäischen Vergabemarkt gehören nach Auffassung des EuGH zur gemeinsamen Handelspolitik und damit zur ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Union. Ein Mitgliedstaat darf deshalb nicht ohne unionsrechtliche Ermächtigung eigenständig durch allgemeine gesetzliche Vorschriften bestimmen, welche nicht privilegierten Drittstaatenbieter zugelassen oder ausgeschlossen werden.

Was bedeutet das für Vergabestellen?

Für die Vergabepraxis ergibt sich daraus zunächst eine Prüfung in zwei Schritten: Zuerst ist zu klären, aus welchem Staat der Wirtschaftsteilnehmer stammt und ob ein GPA-, Handels- oder sonstiges Abkommen besteht. Anschließend muss geprüft werden, ob gerade der konkrete Auftrag vom jeweiligen Abkommen erfasst wird. Erst dann steht fest, ob ein gesicherter Anspruch auf Zugang und Gleichbehandlung besteht.

Fehlt eine solche internationale Verpflichtung, hat der EuGH dem einzelnen Auftraggeber grundsätzlich Raum gelassen, über die Zulassung des Drittstaatenunternehmens zu entscheiden und bei einer Zulassung auch besondere Modalitäten für die Bewertung seines Angebots vorzusehen. Dieser Spielraum besteht allerdings nur innerhalb des jeweils geltenden Unionsrechts.

Für die Praxis spricht deshalb viel dafür, die Frage der Drittstaatenteilnahme bereits vor Veröffentlichung der Ausschreibung bewusst zu prüfen und – soweit unterschiedliche Zugangs- oder Bewertungsbedingungen vorgesehen werden – diese möglichst klar und transparent in den Vergabeunterlagen abzubilden. Das ist eine praktische Folgerung aus der EuGH-Rechtsprechung; der Gerichtshof überlässt die konkrete Ausgestaltung und Kontrolle solcher Entscheidungen außerhalb des Anwendungsbereichs der Vergaberichtlinie grundsätzlich dem einschlägigen nationalen Recht, soweit Unionsrecht nichts anderes vorgibt.

Wichtig ist außerdem: Der vom EuGH beschriebene Spielraum kann durch spezielle unionsrechtliche Maßnahmen eingeschränkt werden. Ein aktuelles Beispiel ist das International Procurement Instrument (IPI). Auf dieser Grundlage hat die Europäische Kommission im Juni 2025 erstmals eine Maßnahme beschlossen, die bei bestimmten Vergaben von Medizinprodukten über 5 Millionen Euro Unternehmen aus der Volksrepublik China ausschließt und zusätzlich den Anteil chinesischer Medizinprodukte in den erfassten Aufträgen begrenzt.

Die Frage lautet daher heute nicht schlicht „EU-Unternehmen oder Drittstaatenunternehmen?“, sondern vielmehr: Besteht ein gesicherter Marktzugang, gibt es besondere unionsrechtliche Beschränkungen und welchen Spielraum hat der Auftraggeber für den verbleibenden Bereich?

Public Procurement Act: Klare Regeln für Drittstaatenbieter geplant

Besonders aktuell wird die Rechtsprechung durch den am 9. September 2026 vorgelegten Entwurf des Public Procurement Act. Die Kommission will die drei bisherigen Vergaberichtlinien durch eine unmittelbar geltende Verordnung ersetzen. Ein eigenes Kapitel des Entwurfs trägt die Überschrift „European preference“ und soll den Umgang mit Unternehmen, Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen aus Drittstaaten ausdrücklich regeln.

Der Entwurf greift dabei die Grundidee der EuGH-Rechtsprechung auf. Als „covered“ sollen Drittstaatenunternehmen insbesondere dann gelten, wenn ihr Herkunftsstaat dem GPA angehört oder ein entsprechendes Handels- beziehungsweise Zollunion-Abkommen mit der EU geschlossen hat und der konkrete Auftrag tatsächlich von den jeweiligen Marktzugangsverpflichtungen erfasst wird. Die Kommission soll hierfür ein öffentlich zugängliches Online-Instrument bereitstellen, mit dessen Hilfe Vergabestellen den jeweiligen Abdeckungsumfang bestimmen können.

Für nicht entsprechend geschützte Unternehmen geht der Vorschlag allerdings deutlich weiter. Nach Art. 73 des Kommissionsentwurfs sollen öffentliche Auftraggeber unter anderem die Teilnahme auf Unternehmen aus der EU und auf erfasste Drittstaatenunternehmen beschränken können. Vorgesehen ist außerdem die Möglichkeit, bei der Angebotswertung europäische beziehungsweise erfasste Angebote durch Bewertungsanpassungen oder zusätzliche Punkte zu bevorzugen und unter bestimmten Voraussetzungen Angebote zurückzuweisen, bei denen weniger als 50 Prozent des Wertes auf Waren, Dienstleistungen oder Bauleistungen aus der EU oder erfassten Staaten entfallen.

Bestimmte solcher Präferenzmaßnahmen müssten nach dem Entwurf bereits in der Bekanntmachung beziehungsweise dem vorgesehenen „competition public summary“ klar angegeben werden. Damit würde die heute maßgeblich durch die EuGH-Rechtsprechung geprägte Frage, wie nicht geschützte Drittstaatenbieter behandelt werden dürfen, erstmals wesentlich ausführlicher im allgemeinen EU-Vergaberegelwerk geregelt.

Hintergrund ist nicht nur die Vereinfachung des Vergaberechts. Die Kommission will öffentliche Aufträge stärker für wirtschaftliche Sicherheit, Versorgungssicherheit und strategische Autonomie nutzen. Gleichzeitig sollen die internationalen Verpflichtungen der EU gegenüber Staaten mit garantiertem Marktzugang gewahrt bleiben. Die Unterscheidung zwischen „covered“ und „non-covered“ Drittstaatenunternehmen wird deshalb zu einem zentralen Baustein des vorgeschlagenen Systems.

Der Public Procurement Act ist allerdings noch kein geltendes Recht. Zum Stand 2. Oktober 2026 befindet sich der Vorschlag COM(2026) 590 im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und im Europäischen Parlament noch in der vorbereitenden Phase. Die vorgesehenen Regeln zur europäischen Präferenz können sich daher im weiteren Verfahren noch ändern.